Catedrático de Derecho Administrativo en la Facultad de Derecho de la Universidad de León.

Fue miembro de la Comisión de Expertos que presidió García de Enterría y que diseñó el modelo autonómico español. Secretario General Técnico del Ministerio para las Administraciones públicas (entre diciembre de 1982 y enero de 1987).

Autor de numerosos libros de su especialidad, entre los que destacan su Manual de derecho local y sus monografías La gestión de los servicios públicos locales y El contrato público de suministro (todos ellos con varias ediciones). Autor asimismo de un centenar largo de trabajos publicados en Revistas especializadas españolas y extranjeras.

Como historiador es autor de Posada Herrera, actor y testigo del siglo XIX (dos ediciones) y La construcción del Estado y del Derecho Administrativo. El pensamiento jurídico y político de Posada Herrera. Además ha escrito Pío IX, el último soberano (dos ediciones). 

En 2002 y 2004 aparecieron los dos tomos de su ambiciosa obra Maestros alemanes del derecho público, un recorrido por el derecho público alemán de los siglos XIX y XX (hoy unidos en un solo tomo, Marcial Pons) y, en esta  misma línea se inscribe también, el libro Carl Schmitt y Ernst Forsthoff: coincidencias y confidencias (editorial Marcial Pons).
 
Sus últimos libros de ensayo son: El mito de la autonomía universitaria (tres ediciones, 2004, 2005,2007 en Civitas),  la traducción del alemán y Estudio Introductorio (“el Estado se desarma”) del libro de Thomas Darnstädt La trampa del consenso (edit. Trotta) y el “Prólogo para españoles” al libro de Luciano Vandelli Trastornos de las instituciones políticas (Trotta, 2007).

Su libro El Estado fragmentado. Modelo austro-húngaro y brote de naciones en España, editorial Trotta (en colaboración con Igor Sosa Mayor), Madrid, 2007, ha vendido seis ediciones.

Como escritor es autor de varias novelas y libros y ha sido galardonado con los Premios literarios "Miguel Delibes" y "Café Bretón" por su novela Es indiferente llamarse Ernesto (prologada por E. Alarcos) y su libro de cuentos Escenas históricas pero verdaderas. Es autor asimismo de casi un millar de artículos de carácter literario publicados en diversos periódicos bajo el título genérico de “Soserías”. Algunas de ellas recopiladas en el libro Los juristas, las óperas y otras soserías (1997). Cultiva también un género literario cercano a las greguerías en el libro Guindas en aguardiente (2000).